EU:s grundlag behöver ännu förbättras

Debatten om Finlands och den Europeiska unionens framtid präglas framförallt av förvirring och av en brist på visioner och entusiasm. Med tanke på att den Europeiska unionen inom det närmaste året ser ut att få sin första grundlag är situationen brydsam. Grundlagen är EU:s historiska chans. Det är nu unionen borde omskapas så att den kan bli en positiv kraft i försöken att lösa de problem som nationalstaterna idag står maktlösa inför.

För att så skall ske borde politiker och andra ta en grundläggande sanning på allvar. I det långa loppet är det för EU:s och Finlands framgång skäligen oviktigt exakt hur makten fördelas inom EU. Vem som får och inte får en ”egen” kommissionär är alltså inte särskilt viktigt. De viktiga frågorna då EU:s grundlag stiftas gäller två saker. För det första identitet, symboler, syften och värden. För det andra, maktens kvalitet och omfång.

De förra frågorna kan under historiens gång avgöra hur vi ser på oss själva och andra. De kan bli bestämmande för vilka som blir våra vänner och vilka som kan bli våra konkurrenter eller fiender, och därför också för frågor om krig och fred.

Bestämmelserna om maktens kvalitet avgör hurdan makt EU har. Grundprincipen borde vara att EU:s makt skall vara så demokratisk som möjligt. Endast om unionens maktutövning är demokratisk finns det anledning för oss att ge den ett stort omfång. Det som inte är förenligt med vår demokratiska tradition är att vi av effektivitetsskäl ger makt från EU:s medlemmar till EU om maktförskjutningen innebär en försämring i maktens kvalitet. Effektiv maktutövning och demokratisk maktutövning behöver, som alla företagsledare vet, inte vara samma sak.

Vad är en grundlag? Man kan säga att grundlagar har fyra väsentliga betydelsedimensioner. Jag skall kort kommentera dem alla.

(i) En grundlag bestämmer om makt och rätt. Den står över alla andra lagar och bestämmer om hur lagar stiftas, gränserna för lagarnas omfattning och vilka mål lagarna har. Grundlagen bestämmer villkoren för regeringarnas och domstolarnas maktutövning, vilken makt och vilka rättigheter och friheter medborgarna har och mycket annat.

(ii) Grundlagar har på grund av de här omständigheterna en stor betydelse för vår kollektiva identitet. De bestämmer alltså en del av svaren på frågorna: Vilka är vi? Vad är typiskt för oss? Om grundlagen ändras förändras alltså vi. Var och en av oss blir i vissa stycken en ny människa. Det här kan låta som trolleri, och är det väl också. Människan som språklig och social varelse bestäms till en del av hur hon använder sitt mest gemenskapande verktyg, språket.

(iii) Synonymen för grundlag, konstitution, är oss språkligt mera främmande än ordet grundlag, men visar upp en tredje aspekt av grundlagsbegreppet. När en grundlag kommer till stiftar, eller konstituerar, den en ny gemenskap. Det klassiska exemplet är den amerikanska grundlagen. Nationen USA föddes väsentligen genom en konstituerande akt, antagandet av den amerikanska grundlagen. Ingen konstitution kan ensam stifta en ny politisk gemenskap, men utfärdandet av en konstitution kan vara ett av de viktigaste stegen i utformandet av det slags omfattande, föreställda (”imaginära”), kollektiva identiteter som människorna i den moderna världen behöver för att kunna orientera sej och organisera sitt samliv.

(iv) Vi talar ofta om ”vår” grundlag. En grundlag kan vara ”vår” på två olika sätt. Den kan vara vår i den bemärkelsen att den gäller för oss på så sätt att staten kan utfärda sanktioner mot oss om vi inte följer den. Den kan också vara vår i den mera krävande bemärkelse att den är ett uttryck för vad vi vill; för värderingar, mål och samarbetsformer som vi har kunnat komma överens om. I en demokratisk rättsstat förväntar vi oss att grundlagen är vår i bägge betydelserna. Den förväntingen är en idealiserande fiktion men den har, trots detta, stor politisk och moralisk betydelse. Till exempel förklarar vår idealistiska förväntning det paradoxala förhållandet att medborgarna i en demokrati ibland kan göra rätt i att genom civil olydnad bryta mot lagen. En grundlag står alltså överst bland lagarna och bestämmer den politiska maktens villkor eller kvalitet. De formar kollektiva identiteter. För det tredje kan de ha en identitetsstiftande betydelse. I en demokratisk stat är grundlagen, för det fjärde, ett uttryck för medborgarnas vilja.

Den Europeiska Unionens grundlag kännetecknas av en grundläggande ambivalens. Vi kallar den en grundlag men det är lite oklart för oss om termen är träffande. Osäkerheten har omfattande politiska konsekvenser.

Vissa EU-entusiaster, bland dem Teija Tiilikainen och Kimmo Kiljunen, säger gärna att EU:s grundlag inte är någon riktigt grundlag och att EU inte överhuvudtaget kan eller bör jämföras med en nationalstat eller med andra former av klasisk statsbildning. Av detta drar de slutsatsen att EU:s utveckling inte kan bedömas på basen av de kriterier och mått som gäller i traditionel statspolitik eller internationell politik. Slutledningens premiss är tanklös och dess följder dramatiska.

Kritik måste grunda sej på normer. Men för det som är ”helt nytt” eller ”saknar motstycke” finns inga normer. Vill vi att EU inte skall stå över all kritik måste vi alltså visa exakt varför och hur och i vilken utsträckning de kritiska normer som gäller för stater och internationella förhållanden också kan tillämpas på EU. I det sammanhanget blir det av avgörande betydelse att bedöma i vilken utsträckning det förslag till grundlag för EU som nu föreligger kan och bör betraktas i ljuset av precis samma normer med vilka vi bedömmer nationalstaters grundlagar.

Jag vill därför kort granska alla fyra aspekter av grundlagsbegreppet för att ge en grund för att avgöra i vilken mån förslaget till konstitution för EU har grundlagskaraktär i klassisk mening.

(i) Den första dimensionen föranleder ingen osäkerhet. EU:s grundlag skall stå över, och vara bestämmande för, alla lagar i medlemsländerna, deras grundlagar inberäknade. Om någon lag i Finland inte stämmer överens med EU:s grundlag så är den lagen alltså ogiltig. På de övriga tre punkterna är EU:s grundlag en mera tveksam sak. Osäkerheten är emellertid, som man lätt kan se, fundamental bara i det fjärde hänseendet.

(ii) Det finns två överväganden som man har sagt att talar mot tanken att den Europeiska Unionens grundlag skulle ha en identitetsformande betydelse. För det första kvarstår de nationella grundlagarna även efter det att EU får en konstitition. För det andra respekterar den Europeiska Unionen de nationella identiterna. Bägge argumenten bygger på tanken att nationell identitet och EU-identitet skulle utesluta varandra. Det gör de naturligvtis inte. Vi kan vara kokkolabor och finländare samtidigt och finländare och medborgare i den Europeiska Unionen samtidigt. EU formar och förändrar vår identitet men unionen upphäver inte vår nationella identitet.

En lite annan sak är att det kan uppstå en viss konkurrens mellan olika kollektiva identiteter. Konkurrensen kan gälla vilket volleybollag vi vill att skall företräda oss i OS, vem som skall representera oss i FN eller WTO, eller vilken gemenskap vi skall betala skatt till eller offra oss för i krig.

Men den potentiella konkurrensen mellan vår EU-identitet och finsk identitet hindrar inte att EU:s grundlag helt klart också kommer att forma vår identitet. Processen har i själva verket redan börjat, med EU:s tidigare grundfördrag, och nu går utvecklingen vidare med stormsteg. Slutsatsen är klar: grundlagen för EU är identitetsformande på motsvarande sätt som den finländska grundlagen är det.

(iii) Grundlagens tredje dimension är dess identitetsstiftande roll. Har EU:s grundlag en identitetsstiftande betydelse och vilken är den i så fall? Detta är grundlagsdiskussionen viktigaste fråga.

Hur det kommer att gå i praktiken kan vi inte idag veta. Det är nämligen skillnad mellan att lyckas och att inte lyckas stifta, eller konstituera något nytt. Men det som är klart idag är att EU:s grundlagsförslag utgör ett försök att stifta en ny kollektiv identitet för oss EU-medborgare. Strävan till att stifta EU som en ny symboliskt laddad politisk värdegemenskap är i förslaget till grundlag mycket starkt uttalad genom den emotionella, högtidliga inledningen, genom bestämmelserna om konstituering, värden och mål i dess första del, genom inkorporerandet av den sk. grundrättighetsstadgan som en del av grundlagen och genom de förbluffande bestämmelserna om gemensamma symboler (flagga, valuta, hymn, motto, nationaldag …) i den fjärde delen.

Just detta stiftande drag i grundlagsförslaget är dess största principiella nyhet jämfört med EU:s nuvarande reglemente. Motivet för nyheten är lätt att förstå och i princip betraktar jag den som välkommen. EU kan nämligen beskrivas som ett försök att skapa en ny politisk gemenskap. Målet är att den nya ”postnationella” gemenskapen bättre än de gamla, nationalstatliga skulle kunna svara på två kriser som drabbat oss.

Den första krisen var krigen mellan de europeiska nationalstaterna. Om nationalstaterna, och den patriotism de uppviglar till, för oss i krig så måste vi skapa en ny slags politisk gemenskap som lägger grunden för fredliga förhållanden. Den tanken var EU:s främsta legitimitetskälla under decennierna efter det andra världskriget och denna tanke om EU som ”ett fredsprojekt” spelar fortsättningsvis en viss roll i debatten.

Den andra krisen är senare och gäller förhållandet mellan demokratisk politik och den globaliserade ekonomin, eller för att tala med bortgångne Georg Henrik von Wright, förhållandet mellan politiken och ”teknosystemet”.

Tanken att EU kan ge ett svar på båda de här kriserna är antagligen den främsta anledningen till det stöd EU har fått, inte minst bland intellektuella. Frågan är om drömmen om det goda EU som vi behöver sammanfaller med det verkliga EU som vi håller på att få?

För att lyckas i sitt identitetsstiftande uppdrag borde EU:s grundlag skilja sej på två sätt från sina medlemsländers grundlagar. Den borde i sin konstitution upphäva de potentiellt krigiska element som ofta utmärker nationalstaters konstitutioner och deras politiska historia och den borde skapa maktmedel som bättre än de vi har idag kunde tjäna en demokratisk, politisk styrning av den globaliserade ekonomin. Tyvärr är det grundlagsförslag för EU som idag föreligger misslyckat i båda hänseendena.

Förslaget är djupt förankrat i det slags patriotiskt-nationalistiskt tänkande som medlemsländernas grundlagar med rätta brukar kritiseras för. Förankringen kommer till uttryck bland annat genom hänvisningarna till specifikt ”europeiska” historiska prestationer i den högtidliga inledningen och genom de exklusiva, icke-universella skrivningarna i bl.a. de tre första artiklarna i grundlagens första huvuddel. De största bekymren förorsakar förslagen i artikel IV.1. om flaggor, hymner och andra symboler för EU, särskilt när de läses tillsammans med de artiklar (t.ex. I.39.2. och III.194.1.) som talar om unionens ”strategiska intressen” och med de andra artiklar som stadgar om inbördes lojalitet och om gemensam militär kapacitet. Genom dessa stadganden, och andra av samma slag som jag inte här kan diskutera i detalj, riskerar drömmen om EU som ett fredsprojekt att gå i kvav.

EU:s grundlag strävar inte konsekvent till att upphäva de strukturer i i vår politiska tradition som i vår historia visat sin ödesmättade, krigiska karaktär. Istället bereder grundlagen vägen för nya motsättningar mellan oss och dem. åär problemet förr var hotet om nya krig inom Europa, t.ex. mellan Frankrike och Tyskland bereder grundslagsförslaget vägen för nya hotbilder; för spänning, konflikt och i värsta fall terrordåd och krig mellan ”oss” och ” dem”, ” mellan ”Europa” och de andra – asiaterna, ryssarna, araberna, afrikanerna, amerikanerna – som inte hör till oss.

EU:s lovvärda ambitionen har alltså säkerhetspolitiskt sett fått fel riktning.

Grundlagsförslaget är tyvärr också på fem sätt misslyckat som svar på den utmaning som den nya globaliserade ekonomin ställer oss inför. Grundlagen ger ekonomiska definitioner av samhällsmålen större företräde fram om andra mål än de har i medlemsländernas konstitutioner eller i t.ex. FN-stadgan. För det andra ger den inte EU maktbefogenheter på det område där det mest skulle behövas, dvs. makt att besluta om minimiregler för kontroll och beskattning av kapital. För det tredje ger den handelspolitisk hänsyn ökad dominans över annan hänsyn i internationell politik. För det fjärde cementerar förslaget kommissionens initiativmonopol i lagstiftningen och dess ledande exekutiva maktställning. åärmed cementeras också finans- och industrilobbyns priviligierade om än informella ställning i EU:s makthierarki. För det femte innehåller grundlagens andra del, som stadgar om medborgarnas rättigheter och friheter, en distinktion mellan principer och rättigheter som innebär att sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter får en svagare status än de klassiska frihetsrättigheterna bland EU:s grundrättigheter.

Alla fem svagheter tillsammans gör att EU inte får förutsättningar att ge globaliseringspolitiken det tillskott av demokratisk styrning till förmån för andra än ekonomiska mål som så många av oss längtar efter.

En tredje aspekt på EU:s konstitution som identitetsstiftande projekt är följande. Unionens grundlagsförslag innehåller inte den för moderna demokratier mest klassiska och mest centrala bestämmelsen: bestämmelsen att all makt tillhör medborgarna. Den tekniska ursäkten är att EU får sina maktfullmakter av medlemsländerna, inte av folket. Men ursäkten är ihålig, inte minst därför att det är EU:s egna institutioner, särskilt kommissionen och EU-domstolen, inte medlemsländerna, som har rätt att i tvivelaktiga fall bestämma vilken makt som tillhör EU och vilken som tillhör dess medlemmar.

I och med frånvaron av den klassiska portalparagrafen underminerar grundlagsförslaget för EU det demokratiska medborgarbegreppet med medborgare som bärare av statsmaktem, till förmån för den äldre statsformen, med stater som styr över undersåtar.

(iv) Grundlagarnas fjärde dimension gäller demokratin. Kan vi anse att förslaget till grundlag för EU är ett uttryck för vår, medborgarnas vilja? Frågan har inget entydigt svar. Men för Finlands del är det svårt att besvara frågan jakande.

När Finland år 1994 efter en folkomröstning vann inträde i den Europeiska Unionen var det avgörande att vi betraktade uninonen som ett internationellt samarbetsorgan för självständiga medlemsländer. Både då och senare har regeringen och medborgarna ställt sej klart avvisande till tanken om att Finland skulle vilja vara med i en union som inte har denna karaktär. Problemet är att den Europeiska Union som med grundlagen uppstår inte längre med rätta kan beskrivas som en organisation för samarbete mellan självständiga stater. Den kan inte heller beskrivas som en federalstat och det är tveksamt om den kan kallas en nationalstat. Vi saknar därför, som ofta har påpekats, exakta begrepp för att beskriva den Europeiska Unionens, dess medlemsländers och dess medborgares politiska status.

Detta är den exakta punkt på vilken vi kan ge dem rätt som säger att ”EU är något helt nytt”. Men vi ser nu också, i ljuset av vår diskussion ovan, att det ”helt nya” inte alls är så nytt som en del tänkt sej.Kriterielöshetens förespråkare säger att den Europeiska Unionens unika karaktär upphäver giltigheten hos de normer med vilka staters grundlagar och internationella avtal mellan stater skall bedömas. De har rätt i följande, mycket begränsade bemärkelse. Riksdagen och regeringen måste besluta om hur Finland skall besluta om ratificeringen av EU:s grundlag och beslutet måste fattas på basen av den grundlag Finland har. I grundlagen finns inte bestämmelser som passar för detta konkreta fall så riksdagen blir tvungen att tillämpa bestämmelserna om internationella avtal. Men denna juridiska formalitet har mycket begränsad betydelse för den innehållsliga, politiska och normativa bedömningen av vad EU:s grundlag innebär för oss.

Demokratiska rättsstater är inget man kan skapa genom deklarationer, utan de kan bara uppstå genom demokratiska processer som ger mening och substans åt de juridiska bestämmelserna om folkstyret. Det finns starka skäl som talar för att EU kan hoppas bli en demokratisk rättsstat endast om unionens konstitution får medborgarnas förtroende och stöd i folkomröstningar.

Det tyngsta enskilda argumentet är artikel I.1.1 i grundlagsförslaget som stadgar att grundlagen är ett ”uttryck för medborgarnas vilja”. Det är en bra bestämmelse. Men står det så måste det också vara så. Endast genom rättvisa och upplysta folkomröstningar i alla EU-länder kan artikel I.1.1. få positiv mening.

I Finland är andra överväganden lika viktiga. Efter folkomröstningen hösten 1994 har Finland redan i tre repriser gett makt från Finland till EU utan att folket har fått rösta om saken. De tre maktöverträdelserna skedde i samband med att Amsterdamavtalet (1997) godkändes, att euron togs i bruk (2001) och att Nice-avtalet (2000) godkändes. Med grundlagen flyttar Finland en fjärde gång över makt till EU. Man måste nog vara en ganska råbarkad fiende till folkomröstningar för att anse att folkomröstningnen 1994 ger riksdagen rätt och fullmkakt till alla fyra maktöverföringar.

Vill vi att den Europeiska Union som stadfästs av sin nya grundlag blir en demokratisk rättsstat kan folkomröstningsförfarandet alltså knappast undvikas.

Det är sedan en lite annan sak att inte heller folkomröstningsförfarandet är problemfritt. Vi behöver rättvisa förfaranden som lämnar stort utrymme och tillräcklig tid för analys och offentlig debatt. Vägen till folkomröstningar med god demokratisk kvalitet är alltid lång och mödosam och kräver mycket av dem som har makt och pengar.

Det är väl få som tror att EU:s medlemsländer kommer att klara den hisnande demokratiska utmaning som de finner sej ställda inför. Långt troligare är att de ledande EU-ländernas regeringar, kommissionen och industrilobbyn inom ett år eller två kommer att ha pressat ner det nuvarande, formellt kaotiska och substantiellt på många punkter förvirrade grundlagsförslaget i halsen på medborgarna och de underordnade ländernas regeringar. I så fall uppstår den Europeiska Unionen genom en ”performativ paradox”: i samma ögonblick som man grundlägger en politisk entitet som enligt artikel I.2. i sin grundlag säger sej stå för demokrati upphäver den nya entiteten en central beståndsdel i vårt demokratiska arv.

Om det går så riskerar grundlagsprocessen att få en mycket viktigare roll som identitetsstiftande händelse än vad som var avsikten. Efteråt kommer man kanske att minnas den Europeiska Unionens grundlag anno 2004 som slutet av en epok. Och kanske är det faktiskt så att vi upplever övergången från en epok, som varade från mitten av 1600-talet till slutet av 1900-talet under vilken drömmen om demokrati formade den politiska historien i vår del av världen, till en ny epok, teknosystemets epok?

Det är en möjlig framtidsutsikt. Men det finns ingen anledning att ta den eller andra scenarier för givna. Världen är full av besserwissrar som tror sej veta hur det kommer att gå. De säger gärna åt oss vad som är möjligt och vad som inte är möjligt, vad det ”lönar sej” att försöka åstadkomma i politik och historia och vad inte. Men faktum kvarstår att ingen av oss vet vad som kommer att hända.

Men en annan sak vet vi.

Vi vet att människor som handlar tillsammans kan göra osannolika utvecklingsalternativ framgångsrika. De som för hundra år sedan kämpade för 8-timmars arbetsdag kämpade mot alla odds, och vann. Vi kan lära oss av dem.

Vi kan ännu försöka låta det nya Europa som vi längtar efter och behöver bli en universellt syftande och demokratisk gemenskap. Till att börja med borde vi inte ge ett förhastat godkännande åt det nuvarande grundalagsförslaget. Finland kan vid behov ensamt förhindra att grundlagen antas. Om inte regering och riksdag är beredda att ta på sej ansvaret att fungera som broms kan medborgarna i Finland göra det. Om grundlagsförslaget inte har blivit mycket bättre än det är idag borde vi kallblodigt fälla det i folkomröstningen. Om vi röstar nej kan grundlagen inte träda i kraft i något land.

Det finns sådana som är rädda för ett nej, men deras rädsla är obefogad. Endast genom ett nej till den Europeiska Union som nu föreslås kan vi hoppas få en grundligt förbättrad union. Och endast en grundligt förbättrad union kan vara vuxen de uppgifter som väntar den.

Folk frågar mej ibland vilken union jag skulle rösta ja till. Låt mej avsluta med tre förslag.

För det första. Det bör stå i EU:s grundlag att all makt tillhör medborgarna och att medborgarna har initiativ- och beslutsrätt i alla frågor som hör till EU:s kompetensenområde.

För det andra: EU borde i sin grundlag skapa minst lika bra maktmedel för att bevaka och förverkliga mänskliga rättigheter, global rättvisa och miljövärden som för att bevaka och förverkliga företags ekonomiska rättigheter och fördelar.

För det tredje borde EU börja ägna sej enbart åt sådant som unionen behövs till, t.ex. minimiregler för miljövård och kontroll och beskattning av kapital , och sluta blanda sej i sådant som unionen är erkänt dålig på, t.ex. lantbrukspolitik, penningpolitik och socialpolitik.

Om ens några av dehär förslagen godkänns är jag gärna med om att ge vårt EU-medlemskap en ny chans. I annat fall tror jag nog att det är dags för oss i Finland att satsa mera på bygga ut Norden som politisk gemenskap och mindre på EU-medlemskapet. Den förändringen behöver inte ske över en natt. Men riktningen borde vara klar.

Thomas Wallgren