Jos ei kansanäänestystä nyt, niin milloin?

”Tällä perustuslailla, joka ilmentää Euroopan kansalaisten ja valtioiden tahtoa rakentaa tulevaisuuttaan yhdessä, perustetaan Euroopan unioni”. Näin alkaa Ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista. Demokraattisessa poliittisessa kulttuurissa tämän voi ymmärtää vain siten, että kansalaiset ovat valtioiden rinnalla ilmaisseet tahtonsa perustaa uusi Euroopan Unioni ja antaa sille perustuslaki. Mutta miten kansalaiset ovat tämän tahtonsa ilmaisseet? Toistaiseksi vastaus on: eivät millään tavalla.

Mitään suurta kansanliikettä ei ole olemassa eikä yhdessäkään maassa ei ole käyty laajaa demokraattista keskustelua perustuslaista. Pikemminkin kansalaiset on pyritty pitämään sivussa koko prosessista. Perustuslaillinen sopimus on nimittäin tarkoitus hyväksyä vielä tämän syksyn kuluessa hallitusten välisessä konferenssissa, jonka jälkeen se viedään ratifioitavaksi kaikkien jäsenmaiden parlamentteihin.

Käsityksemme mukaan EU:n kansalaishyväksynnän turvaaminen edellyttää sitä, että perustuslaillinen sopimus alistetaan kansanäänestykseen kaikissa jäsenmaissa. Näin on riippumatta siitä, mikä sisällöllinen kanta perustuslaillisen sopimuksen solmimiseen ja nykyisen luonnoksen yksityiskohtiin otetaan (mm. tämän kirjoittajista toinen kannattaa sopimusluonnosta ja toinen suhtautuu siihen selvästi kriittisemmin). Mitä virkaa nimittäin olisi sellaisella EU:n perustuslailla, joka ei nojaudu kansalaisten selvän enemmistön tukeen?

EU ei ole säätänyt perustuslaillista sopimusta koskevasta kansanäänestyksestä mitään, mutta on varmaa, että kansanäänestys järjestetään monissa jäsenvaltioissa. Osassa maista näin tehdään siksi, että niillä on kansalliseen lainsäädäntöön nojautuva velvoite tähän. Osassa taas katsotaan, että muutokset ovat niin huomattavia, ettei niistä voi päättää ilman laajaa kansalaiskeskustelua, joka huipentuu kansanäänestykseen. Suomen hallituksen useat jäsenet ovat kuitenkin ilmaisseet jo kantanaan, että kansanäänestystä ei tarvita. Tälle kannalle on mainittu kolme perustetta.

Ensinnäkin on sanottu, että verrattuna Maastrichtin sopimukseen, josta edellinen kansanäänestys järjestettiin, Suomen kansainvälisissä sitoumuksissa perustuslaillisen sopimuksen hyväksymisen myötä tapahtuvat muutokset ovat kokonaisuutena niin vähäisiä, etteivät ne edellytä kansanäänestystä.

Toiseksi on sanottu, että kansanäänestyksen järjestäminen perustuslaista olisi liian monimutkaista eivätkä kansalaiset voisi ymmärtää, mistä he oikein äänestävät.

Kolmanneksi on viitattu siihen, että käytettävissä oleva aika on liian lyhyt kunnolliselle keskustelulle ja kansanäänestyksen järjestämiselle.

Olemme kuitenkin sitä mieltä, että nämä perustelut ovat riittämättömiä ja ongelmallisia.

Ensimmäisessä perustelussa on perää sen verran, että teknisesti tarkasteltuna perustuslaillinen sopimus ei tuo jäsenmaiden kannalta kovin paljoa uutta niihin jo olemassa oleviin EU-asiakirjoihin, jotka sen on tarkoitus korvata. Itsensä EU:n legitimiteetin kannalta tilanne on kuitenkin toinen. Kyseessähän ei nimittäin ole mikään tekninen dokumentti, vaan asiakirja, jossa mm. puhutaan Euroopan Unionin uudesta perustamisesta, listataan EU:n perusarvot ja annetaan unionille ”kasvot” perustamalla EU:n presidentin virka. Tällainen dokumentti voi laajaan kansalaishyväksyntään nojatessaan todella ”perustaa” eurooppalaisen poliittisen yksikön. Ellei kansalaishyväksynnän olemassaolosta kuitenkaan hankita varmuutta, se jää vain yhdeksi uudeksi euroeliitin mielenilmaukseksi, jonka runnominen läpi väkisinkin vieraannuttaa kansalaisia EU:sta entisestäänkin. Kansanäänestyksestä voidaankin sanoa, kuten EU:n oikeusasiamies Jacob Söderman äskettäin on asian ilmaissut, että ”jos ei tästä niin mistä sitten” (voidaan järjestää Suomen perustuslain mahdollistama kansanäänestys)?

Myös jäsenmaiden ja unionin väliseen suhteeseen puututaan mm. sopimusluonnoksen EU:n yksinomaista toimivaltaa koskevissa pykälissä ja EU:n elinten keskinäistä toimivaltaa ja kokoonpanoa koskevissa pykälissä (mm. komission jäsenmäärän supistaminen siten, ettei kaikilla jäsenmailla enää olisi omaa komissaaria). Tämä voisi olla perusteena kansanäänestyksen järjestämiselle myös jäsenmaa Suomen kansainvälisiä sitoumuksia ajatellen. Jäsenmaan perspektiivistä tätäkin tärkeämpi peruste on se, että EU on prosessi. Sitä EU:ta, josta kansanäänestys Suomessa vuonna 1994 järjestettiin, ei enää ole. EU on kehittynyt asteittain, ja kuten oikeusministeriön kansliapäällikkö Kirsti Rissanen on todennut, EU:ssa tapahtuu erityisesti lainkäytön alueella kaiken aikaa muutoksia, joille yksittäiset jäsenvaltiot eivät voi mitään. Yhteisölainsäädännöstä onkin tullut osittain autonomista. Samalla EU on saanut itselleen toimivaltaa esimerkiksi sosiaalipolitiikan alueella, joka vielä kymmenen vuotta sitten oli täysin pois suljettua. EU:n kehitys on viime vuosina myös selvästi nopeutunut. Koko ajan tapahtuu, hyvin erilaisilla alueilla ja kokonaisuus on muuttunut yhä vaikeammaksi hallita. Suomessa vallitsee tässä suhteessa aivan ilmeinen ”EU:n muutoksen vähättelykulttuuri”. Korostetaan mieluummin sitä, että mitään ei ole tapahtunut kuin sitä, mitä on tapahtunut tai tapahtumassa. Yhtenä syynä on ilman muuta huoli siitä, että mitä rajumpana EU:n muutos nähdään, sitä suuremmaksi myös kansalaisten kokemus demokratiavajeesta kasvaa. Käsityksemme mukaan sellaisella politiikalla, joka järjestelmällisesti syöttää kansalaisille käynnissä olevien muutosten mittaluokkaa vähättelevää informaatiota, on kuitenkin lyhyet jäljet. Järkevämpää olisi mitata EU:n vaikutusvallan asteittaisen syvenemisen kansalaisilta saama tuki ajoittaisissa kansanäänestyksissä, joiden varaan politiikkaa voitaisiin rakentaa. Perustuslaillisen sopimuksen kannatuksen mittaaminen olisi erinomainen tilaisuus tähän.

Entä ymmärtääkö kansa asiasta riittävästi sanoakseen sanansa perustuslaillisesta sopimuksesta? Demokratiassa niin on pakko ajatella. Muutoin se muuttuu joksikin muuksi valtiomuodoksi, esimerkiksi harvainvallaksi tai tyranniaksi. Kyseessä on tärkeä ja iso asia. On kansalaisten aliarvioimista, jos kuvitellaan, että he eivät voisi ymmärtää asian luonnetta. Lisäksi on aivan selvää, että mm. Paavo Lipposen peräänkuuluttamaa keskustelua perustuslaista ei voida saada aikaan, ellei kyseessä ole keskustelu, jonka tuloksena kansalaiset pääsevät itse vaikuttamaan.

Mutta riittääkö aika kansanäänestyksen järjestämiseen ja kunnolliseen kansalaiskeskusteluun? Euroeliitin kiire sopimuksen hyväksymisen kanssa juontuu unionin laajenemisesta. Onkin kiistatta totta, että sopimus saadaan helpommin syntymään 15 kuin 25 jäsenmaan kesken. Kansanäänestyksen luonteva paikka ei kuitenkaan olisikaan ennen lokakuun hallitusten välistä konferenssia, vaan sen jälkeen seuraavan kahden vuoden ratifiointijakson aikana. Liian suurta kiirettä kansanäänestyksen järjestämisessä ei siis ole. Riittää, kun nyt ilmoitetaan, että sellainen aiotaan myöhemmin järjestää Suomessa. Tässä olisi sekin hyvä puoli, että Suomen neuvottelijat voisivat käyttää tulevaa kansanäänestystä neuvotteluvalttina ajaessaan Suomen muutostoiveita sopimusluonnokseen läpi lokakuun HVK:ssa.

J.P. Roos
sosiaalipolitiikan professori
Helsingin yliopisto

Risto Heiskala
yhteiskuntapolitiikan professori
Jyväskylän yliopisto