Miksi kansanäänestys EU:n perustuslaista?

Jyrki Käkönen
Jean Monnet professori
Tampereen yliopisto

Kylmän sodan jälkeen Euroopan integraatio on kytketty laajempan eurooppalaiseen rauhanprojektiin. Toukokuun alussa päätökseen saatettuun unionin laajentumiskierrokseen on puolestaan lyöty demokraattisen rauhan leima. Rauhan ja integraation kytkeminen toisiinsa palautuu Immanuel Kantin poliittiseen filosofiaan ja tietysti aivan erityisesti hänen tutkielmaansa ikuisesta rauhasta. Integraation palauttaminen Kantiin velvoittaa katsomaan myös kysymystä uudesta perustuslaista ja kansanäänestyksestä Kantin politiikan käsitysten kautta. Tässä yhteydessä viittaan erityisesti Kantin kirjoitukseen ”Yleisestä hokemasta: ’Asia voi olla teoriassa näin, mutta se ei päde käytännössä’.”

Edellä mainitun kirjoiuksen Hobbesia koskevan kritiikin päätelmissä Kant nostaa esiin kiintoisan näkökulman kansalaisten merkitykseen lainsäädännössä. Hänen tässä yhteydessä esittämäänsä käsitystä voidaan ja sitä ehkä tulisikin soveltaa kysymykseen EU:n perustuslain alistamisesta kansanäänstykseen. Kant nimittäin esittää, että lakeja on säädettävä siten, että kansan yhdistyneen tahdon voitaisiin katso tuottaneen ne, vaikka kansa ei suoranaisesti säädäkään lakeja yhtenäisellä tadon ilmauksella. Jos laki Kantin mukaan ei ole sellainen, että kansalaiset kokonaisuutena eivät mahdollisesti hyväksy sitä ja se mahdollisesti suo etuoikeuksia joillekin yhteiskunnallisille ryhmille, on laki epäoikeudenmukainen. EU:n perustuslain yleinen hyväksyttävyys tai epäoikeudenmukaisuus voidaan testata koko unionissa toteutettavalla kansanäänestyksellä.

Eurooppalaisen integraation ja EU:n oletetun kehityssuunnan vastustajat esiintyvät innokkaimpina vaatimassa unionin uuden perustuslain viemistä kansanäänestykseen. Tästä lähtökohdasta kansanäänestyksen vaatijoiden olettamus on, että kansalaiset ovat viimekädessä syvenevää integraatiota vastaan ja elävät edelleen kansallisvaltioiden maailmassa. Niinpä Euroopassa on palautettava kansallisvaltioiden järjestelmä. Tässä suhteessa integraation vastustajat kuitenkin unohtavat sen, että integraatio on edennyt nimenomaan kansallisvaltioiden välisillä neuvotteluilla ja sopimuksilla. Toisin sanoen kansallisvaltiot ovat olleet rakentamassa uudelleen eurooppalaista taloudellista ja poliittista tilaa.

Juuri se, että integraatio on tähän asti edennyt kansallisvaltioiden välisten sopimusten pohjalta on puolestaan antanut perusteita kansanäänestyksen vastustajille. Heidän mukaansa uusi perustuslaki on itse asiassa aivan samanlainen kansallisvaltioiden lopulta hyväksymä valtioiden välinen sopimus kuin kaikki muutkin eurooppalaista integraatiota tähän asti eteenpäin vieneet sopimukset ovat olleet. Samalla kansanäänestyksen vastustajat viittaavat siihen, että uusi perustuslaki ei itse asiassa muuta mitään. Se vaan kerää kaikki vanhat jo aikanaan hyväksytyt sopimukset yhteen ja näin yksinomaan selkeyttää kuvaa Euroopan unionista.

Toisaalta kansanäänestyksen vastustajat pelkäävät myös sitä mahdollisuutta, että unionin jäsenmaiden kansalaiset todella hylkäisivät uuden perustuslain. Tämä tuskin on vakava ongelma, jos voidaan lähteä siitä, että tuo uusi perustuslaki ei millään muotoa muuta Euroopan unionia. Perustuslain hylkäämisen jälkeen vanhat sopimukset ovat edelleen voimassa. Kansanäänestys ei koske niitä. Sen sijaan integraation syventäminen voisi olla ongelmallisempaa uuden sopimuksen hylkäämisen jälkeen. Tai ainakin integraation ja erityisesti syvenevän integraation tai eurooppalaisen yhteistyön kannattajien on pysähdyttävä miettimään, mikä integraatioprosessissa on ollut vialla, kun se ei saavuta kansalaisten jakamatonta kannatusta.

Kansanäänestyksessä on nimenomaan kysymys siitä, mitä unionin kansalaiset ajattelevat integraation tulevaisuudesta. Kansanäänestyksessä kansalaisilla on mahdollisuus ilmaista oma käsityksensä siitä, miten eurooppalaista tilaa halutaan rakentaa. Niinpä kansanäänestystä kannattavien integraation vastustajien on hyvä muistaa, että jos kansalaiset antavat siunauksensa uudelle perustuslaille, integraation syvenemisellä on kansalaisten valtuutus. Toisaalta kansanäänestyksen vastustajien on uskallettava ottaa se riski, että kansalaiset kaatavat uuden perustuslain, mikä on selkeä osoitus siitä, että eurooppalaisesta integraatiosta ei ole onnistuttu tekemään kansalaisille läheistä asiaa.

Integraation yhteydessä puhe demokraattisesta rauhasta ja eurooppalaisesta rauhanvyöhykkeestä on ymmärrettävää suhteessa kansallisvaltioiden väkivaltaisten ristiriitojen eurooppalaiseen menneisyyteen. Mutta nämä poliittiset puheet eivät välttämättä kosketa kansalaisten arkipäivää tilanteessa, jossa päätöksenteko näyttää liukuvan yhä kauemmaksi kansalaisista. Kansalaisten näkökulmasta eurooppalainen integraatio ja kuvaannollisesti Brysselissä tapahtuva päätöksenteko ovat siirtäneet valtaa kansalaisilta eliiteille ja samalla demokratia on ohentunut, vaikka demokraattiset instituutiot ovat ainakin näennäisesti säilyneet muuttumattomina.

Edellä esitetyistä lähtökohdista kansanäänestyksen vaatimisessa on kysymys nimenomaan kansanvallasta eli demokratiasta. Niinpä kansanäänestystä ei voida vastustaa siksi, että kansaa rasitettaisiin turhaan tai kansalaiset olisivat väsyneitä menemään uurnille. Tämä on samaa kuin kieltäisi kansanvallan. Demokratiahan ei perustu pakkoon vaan siihen, että kansalaisilla on mahdollisuus ilmaista oma tahtonsa. Tämän mahdollisuuden käyttäminen on kokonaan toinen asia. Sen suhteen erilaisten poliittisten puolueiden ja kansalaisyhteiskuntaa välittömämmin edustavien kansalaisjärjestöjen tehtävänä on tehdä kansanäänestyksestä merkittävä ja samalla saatava kansalaiset ymmärtämään, mitä perustuslaki merkitsee niin kansallisessa kuin eurooppalaisessakin kehityksessä.

Kansanäänestyksen vaatimisessa ei siis voi olla kysymys siitä, onko sille olemassa juridisesti tarvetta eli miten paljon uusi perustuslaki mahdollisesti muuttaa olemassa olevia sopimuksia ja kansallisvaltioiden asemaa unionissa tai sitten ei muuta. Kysymys ei voi myöskään olla joko integraation vastustamisesta tai sen jatkamisen ja syvenemisen kannattamisesta. Kysymys on yksinkertaisesti siitä, että kansalaisilla pitää olla mahdollisuus ilmaista oma kantansa eurooppalaisesta integraatiosta, sen muodoista ja suunnasta. Kansanäänestys koko unionissa luo tähän parhaat edellytykset.

Ajateltaessa kansalaisten merkitystä ja mahdollisuutta saada äänensä kuultavaksi unionissa on syytä muistaa eurooppalaisen integraation olemuksen yksi keskeisimmistä piirteistä. Rooman sopimuksessa vuodelta 1957 on kiintoisaa se, että sen ovat allekirjoittaneet valtioiden edustajat, mutta siinä puhutaan ihmisten integraatiosta ja kansojen liitosta. Toisin sanoen siinä keskeiseen asemaan asetetaan kansalaiset. Aivan samoin uuden perustuslain ensimmäisessä artiklassa puhutaan kansojen yhä läheisemmästä liitosta. Missä on tuo kansa, josta puhutaan ja mikä rooli sillä on eurooppalaisessa integraatiossa, joka yhä edelleen on kiistattomasti eurooppalaisten eliittien projekti? Kansanäänestyksen järjestäminen perustuslaista koko unionissa tuo kansan mukaan integraatioon ja vahvistaa demokratiaa unionissa tai kansallisvaltioissa riippumatta äänestyksen tuloksesta. Se, että EU:n jäseniltä edellytetään demokraattista hallintoa, ei vielä tee EU:sta kansojen liittoa. Kansallisvaltiot ovat luovuttaneet EU:lle siinä määrin päätöksen tekovaltaa, että EU on muodostumassa selkeästi myös itsenäiseksi politiikan tekemisen areenaksi, jolle on tuotava kansalaisten mahdollisuus vaikuttaa kehityksen suuntaan. Kansanäänestys on väline todentaa kansalaisten tahto osallistumisaktiivisuudesta huolimatta.

Kansanäänestyksen järjestämisellä on paljon laajempikin ulottuvuus kuin vain tuoda kansa EU:n päätöksentekoon. Kansa ei suinkaan ole ainoa elementti, joka tavallaan puuttuu EU:sta. Sen lisäksi unionista puuttuvat sekä demos että yhteinen poliittinen diskurssi. Toisin sanoen laajassa mielessä unionia ei edelleenkään ole olemassa ja toisaalta jos se muodostuu se merkitsee vakavaa haastetta kansallisvaltioille. Sekä demoksen että yhteisen diskurssin kehittyminen vievät kohti kansallisvaltioiden jälkeistä poliittista järjestäytymistä. Tämä kansanäänestystä vaativien integraation vastustajien on otettava huomioon. Toisin sanoen kansanäänestys on riski integraation vastustajille aivan yhtä lailla kuin se on integraation kannattajillekin.

Kesäkuun alussa toteutettujen unionin parlamentin vaalien tulos on erinomainen osoitin unionin ja eurooppalaisen integraation ongelmista. Alhainen äänestysprosentti kertoo siitä, että projekti ei ole edelleenkään kansalaisten projekti. Ja kun tulosta katsotaan eri jäsenmaiden osalta, niin ilmenee varsin vakuuttavasti, ettei unionissa ole olemassa yhteistä poliittista keskustelua. Toisin sanoen vaaleissa ei kaikissa jäsenmaissa äänestetty lainkaan samasta asiasta. Suomalaiseen vaaliasetelmaan liittyen on mahdollista sanoa, että näissä vaaleissa ei ollut lainkaan kysymys EU:n linjasta ja tulevaisuudesta, kuten soisalidemokraatit yhtäältä ja kokoomus toisaalta yrittivät uskotella äänestäjille. Näiden kahden puolueen mukaanhan kysymys oli linjavalinnasta, joka pelkistyi näiden kahden puolueen kautta unionin parlamentin kahteen suurimpaan ryhmään, jotka usein ovat yhdessä vieneet unionia samaan suuntaan.

Vilkaisu vaalien tulokseen vain muutamassa jäsenmaassa tukee edellä esitettyä ylimalkaista johtopäätöstä. Ranskassa, Saksassa, Englannissa, Ruotsissa ja Tanskassa vaalien voittajia olivat oppositiovoimat. Ranskassa konservatiivit hävisivät. Saksassa puolestaan sosialidemokraatit. Tässä mielessä kysymys tuskin oli mistään EU:n linjasta. Pikemminkin kysymys oli kansallisen politiikan linjan tukemisesta tai vastustamisesta. Samanlaiseen päätelmään voidaan tulla Suomessa Anneli Jäätteenmäen saaman äänivyöryn kautta. Tuskin Jäätteenmäkeä äänestäneet asettuivat tukemaan tai vastustamaan jotain tiettyä kehitystä Euroopan unionissa. Eli heidän valinnassaan ei voinut olla kysymys siitä, millaista unionia Jäätteenmäki haluaisi ajaa, vaikka Jäätteenmäki itse ilmaisikin ajavansa suomalaisten etua EU:ssa.

Englannin, Italian ja Espanjan vaalitulosta taas voidaan katsoa hieman toisenlaisesta näkökulmasta. Kahdessa ensimmäisessä tapauksessa hallituspuolue hävisi vaalit osittain Irakin politiikan vuoksi. Kummassakin maassa kansalaiset olivat toista vuotta sitten selkeästi sotaan osallistumista vastaan. Hallituksen tuolloinen välinpitämättömyys kansalaisten mielipiteestä kostautui nyt unionin parlamentin vaalissa, vaikka Irakin sota ei suoranaisesti koskenut unionin politiikkaa. Toisaalta äänestäjät Espanjassa palkitsivat osittain hallituksen, joka veti Espanjan joukot pois Irakista. Kussakin näissä tapauksissa kysymys oli jossain määrin atlanttisen politiikan tukemisesta tai vastustamisesta ja tämä puolestaan pitäisi huomioida rakennettaessa unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Oppositiopuolueet voittivat uusissa jäsenmaissa Puolassa, Unkarissa ja Tsekeissä. Niissä tietysti voisi olla kysymys myös integraatiopolitiikan linjauksesta, koska istuvat hallitukset veivät nämä maat unioniin. Kuitenkin niissä kysymys oli enemmän sisäpolitiikan linjoista kuin EU:sta, jonka jäsenyydelle kansa hieman aikaisemmin oli antanut jonkinasteisen siunauksen. Englannin ja Ruotsin vaalit kertovat myös selkeästä EU kielteisyydestä. Belgian tulos puolestaan kertoo rasismin noususta tai lievemmin muukalaisvastaisuudesta. Tämä puolestaan voidaan tulkita linjaukseksi EU politiikkaan. Belgiassa tuen sai tavallaan tiukemman maahanmuuttopolitiikan linja. Kokonaisuudessaan vaalien tuloksia voidaan tulkita siten, että kansanäänestyksen mahdollisuus pelottaa integraation kannattajia. Tulos heidän kannaltaan voi olla arvaamaton. Tällaisen epäilyn sijaan keskeiseksi kysymykseksi pitäisi kuitenkin nostaa se, miten EU:sta tehdään kansalaisia aidosti kiinnostava kansalaisten EU. Juuri tässä astuu kansanäänestys kuvaan. Kansanäänestys voi tuoda unionin jäsenmaihin yhteisen keskustelun siitä huolimatta, että kussakin jäsenmaassa varmasti keskustelua käydään kansallisista lähtökohdista ja omista ongelmista käsin. Yhteinen keskustelu puolestaan edistää puuttuvan demoksen syntymistä unioniin. Kansanäänestyksessä on kysymys myös siitä, että eliitin on kyettävä myymään EU kansalaisille.

Kansanäänestyksen keskeinen merkitys unionin kehityksessä on se, että siinä toteutuu kansalaisten suvereniteetti. Sen tulos on tietyllä tavalla peruuttamaton kansalaisten tahdon ilmaisu. Integraatiota vastustavien kansanäänestystä vaativien on otettava huomioon se mahdollisuus, että kansalaiset mahdollisesti hyväksyvät uuden perustuslain. Perustuslain siunaaminen on puolestaan askel kohti liittovaltiota, koska kansanäänestyksen tuloksena kansalaiset samalla siirtäisivät omaa suvereniteettiaan Euroopan unionille. Jos taas perustuslaki hyväksytään kansalaisten mielipidettä kysymättä, kansalaisilla olisi niin halutessaan mahdollisuus myöhemmin kansanäänestyksellä peruuttaa integraation syveneminen. Toisaalta perustuslain hyväksyminen ilman kansanäänestyksiä vahvistaisi nyt valtiokeskeisyyttä eurooppalaisessa integraatioprosessissa.

Edellä on tuotu esiin, että kansanäänestyksellä on erilaiset puolensa, riippuen siitä, mistä näkökulmasta sitä katsotaan. Kysymys ei ole oikeastaan joko tai eli kansanäänestyksen puolesta tai sitä vastaan. Oikeastaan kysymys voi olla vain kansanäänestyksestä sen kaikkine mahdollisine merkityksineen. Merkittävä argumentti tämän puolesta on se, että Euroopan unioni ei välttämättä ole vain liittovaltioksi kehittymässä oleva rakenne tai kansallisten etujen ajamisen foorumi. Se on pikemminkin uusi politiikan tekemisen foorumi tai taso, joka on edelleen vasta kehittymässä.

Kansallisvaltioihin Westfalenin rauhansopimuksen jälkeen järjestäytynyt Eurooppa on ollut vain yksi historiallinen vaihe eurooppalaisen tilan järjestämiseksi. Sitä ennen tuota tilaa järjestivät katolinen kirkko ja feodaaliset ruhtinaat. Kansallisvaltioiden ohella tai niiden jälkeen eurooppalaista tilaa rakennetaan parhaillaan unionin puitteissa uudestaan. Siinä missä kansallisvaltioiden tilan rakentamisessa tuki on haettu kansalaisilta, siinä myös eurooppalaisen tilan uudelleen rakentuminen kuuluu sen kansalaisille eikä vain poliittisille eliiteille. Kansanäänestys on yksi keino hakea tuon tilan rakentamiselle valtuutusta kansalaisilta.

Se riski on uskallettava ottaa, että kansalaiset kaatavat unionin perustuslain. Jos näin käy on perusteltua sanoa, että tuota perustuslakia luotaessa ei ole kunnioitettu Kantin periaatetta siitä, että lait tulee rakentaa siten, että ne voisivat olla kansan yhtenäisen tahdon tuottamia. Samalla toki nousisi esiin kysymys siitä, miten hallitseva poliittinen kulttuuri tukee edelleen kansallisvaltiokeskeistä poliittista keskustelua. Integraation syveneminen edellyttää myös uudenlaisen, eurooppalaisen poliittisen kulttuurin ilmapiiriä ja uudenlaista hegemonista poliittista diskurssia, jossa eurooppalaisuus ja kansallisuus asettuvat keskenään uudenlaiseen suhteeseen.