Perustuslakivaliokunnalle 12.9.2003

Lausunto asiasta: Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle konventin tuloksista ja valmistautumisesta hallitusten väliseen konferenssin (VNS 2/2003 vp).

Aluksi

EU-kehityksen kriittinen kysymys koskee EU:n ”demokratiavajetta” ja sen oikeutusta kansalaisten silmissä, kuten EU:n huippukokouspäätelmissä ja useissa muissa yhteyksissä on toistuvasti esitetty.
On epätodennäköistä, että unioni voi pitkällä aikavälillä menestyä, elleivät kansalaiset arvosta sitä ja pidä sen toimia onnistuneina ja oikeutettuina. Tehokkuusvaatimusten asettaminen demokraattisen oikeutuksen vaatimusten edelle perustuslainsäätämisen ja hyväksymisen yhteydessä on tästä syystä ongelmallista. Lausuntoni päätarkoituksena on antaa välineitä sen arvioimiseksi mitä tästä seuraa, erityisesti Suomessa.

Tekninen huomautus: käytän termejä perustuslakisopimus (PeS) ja perustuslakiehdotus (PeE). Tämä johtuu arvioistani osassa 1.

Perustuslakivaliokunnan ja eduskunnan arviointitehtävää hankaloittaa huomattavasti kaksi asiaa. Poliittinen paine hyvin tiukkaan aikatauluun sekä valmistelu- ja päätöksentekovaiheen kietoutuminen toisiinsa. Rationaalinen tahdonmuodostus voi tapahtua vain tarkan analyysin ja laajan keskustelun perusteella. Tämä koskee myös, ja kenties erityisesti, historiallisesti merkittäviä ratkaisuja. Voidaan kysyä, keitä lähes paniikinomainen tunnelma hyödyntää ja ketkä sitä haluavat, varsinkin sen valossa, ettei perustuslaki kuitenkaan ehdi astua voimaan ennen EU:n laajenemista, jolloin kiireen virallinen peruste — että laajentunut EU ei voi toimia ilman uutta perustuslakia — on kyseenalainen? Samaten voidaan kysyä, miksi eduskunta ylipäätään alistuisi kiireelle?. Oikeudellisesti on selvää, että Suomi voi EU:n jäsenenä suvereenisti ilmoittaa, mikä käsittely- ja ratifiointiaikataulu on sille mahdollinen poliittisten perusarvojensa kunnioittamisen kannalta.

Näihin perusarvoihin kuuluu pyrkimys rationaaliseen ja demokraattiseen poliittiseen tahdonmuodostukseen.

PeS pyrkii konstituoimaan uuden poliittisen yhteisön.1 Se miten asiassa edetään ei voi olla määrittämättä sitä mitä konstituoidaan. Demokraattisen oikeusvaltion perustaminen ei voi tapahtua kiireellä, joka uhkaa sen legitimiteettiperustaa. (Syy on yksinkertainen: demokraattisen oikeusvaltion olennainen ominaisuus on, että perustuslain voidaan perustellusti katsoa ilmaisevan kansalaisten tahtoa. Demokraattisen oikeusvaltion perustaminen pelkällä deklaraatiolla on siten käsitteellinen mahdottomuus.) Suomi tekisi nähdäkseni tärkeän palveluksen Unionille ja sen kansalaisille määrätessään hallitusten välisen konferenssin alkamisajankohdalle ja/tai sen päättymiselle reilun lisäajan.

Arvioin seuraavia kysymyksiä:

1. Miten perustuslakiesitystä tulisi tarkastella
2. Perustuslakiehdotuksen sisältö
3. Miten asiaa tulisi Suomessa käsitellä
4. Miten perustuslakiehdotusta tulisi tarkastella?
   Asia vaatii ainakin oikeudellisen ja poliittisen arvion.

Oikeudellisesti PeS:n status on, tunnetusti, EU:n sui generis luonteen vuoksi epäselvä. Me tiedämme, ettei kyseessä ole perinteisen kansallisvaltion, liittovaltion eikä valtioliiton perustaminen, eikä myöskään tavanomaisen kansainvälisen sopimuksen solmiminen. Tästä ei kuitenkaan pidä tehdä liian radikaaleja johtopäätöksiä. On syytä korostaa, ettei käsitteellistämisen vaikeudesta seuraa, että perustuslain säätämiseen tai sen muuttamiseen liittyvät legitmiteettivaateet voidaan ohittaa esim. sillä muodollisella perusteella että kyseessä on sopimusteknisesti kansainvälinen sopimus. Tämä on mahdotonta jo siksi, että PeS sisältää oikeudellisesti katsottuna monella ulottuvuudella vahvoja perustuslaillisia piirteitä.

Oikeudellisesti katsottuna voidaan siis sanoa, että PeE asettaa EU:n ja sen jäsenvaltiot vaativan oikeutustehtävän eteen. PeS:sta on syytä päättää mahdollisimman legitiimein menettelyin.

Poliittisesti EU:n kehityksellä on kaksi perusulottuvuutta. EU:n kehitys on ensinnäkin asteittaista. Rooman sopimuksesta Nizzan sopimukseen ja sen jälkeisillä peruskirjaa / perustuslakia muuttavilla sopimuksilla luodaan vaiheittain uusi poliittinen yhteisö, joka enenevässä määrin huolehtii jäsenvaltioiden tehtävistä.
EU:n kehitykselle on toiseksi luonteenomaista sen finaliteettiluonne. Siitä huolimatta, että EU:n kehitys tapahtuu asteittain, kehityksen yleisesti tunnustettu tarkoitus on kunnianhimoinen. EU pyrkii muodostumaan postnationalistiseksi poliittiseksi toimijaksi, joka voi ratkaista sellaiset kulttuuri- ja yhteiskuntakehityksen tuottamat ongelmat, jotka ovat kansallisvaltioiden luonteesta johtuvia tai joiden ratkaisemiseksi kansallisvaltioiden antamat välineet ovat riittämättömiä.

Kansallisvaltioiden aiheuttama ongelma, johon EU pyrkii tarjoamaan institutionaalisen uudistuksen kautta ratkaisun, on sodan ongelma. EU pyrkii muodostumaan aiemmin keskinäisiin sotiin taipuvaisten kansallisvaltioiden rauhanomaisen yhteistyön yhteisöksi.

Kansallisvaltioiden hallintakyvyn ylittävä ongelma, johon EU pyrkii tarjoamaan ratkaisun, on talouden globalisaation ongelma: EU pyrkii yhteisöksi, joka omaa jäsenvaltioitaan voimakkaamman kyvyn ohjata globalisoituvaa taloutta.

Prosessin ja tarkoituksen välillä on seuraava yhteys: EU:n perustamisajoilta lähtien integraation perusominaisuuksiin on kuulunut epäily siitä, etteivät kansalaiset ole innostuneita tukemaan mainittujen tarkoitusten tähden EU:n kehitystä kansallisvaltioiden suvereniteetin vaiheittain olennaisilta osin rajoittavaksi tai korvaavaksi yhteisöksi. Näin EU:n asteittaiseen kehitykseen liittyy vahva paternalistinen piirre. Kehitys, joka on tarkoitettu historiallisesti merkittäväksi, on kansalaisten oletetun epäilevän kannan vuoksi kuvattu de-dramatisoivasti. Suomessa ilmiö politiikasta, jonka peruslinjan määrittävät vahvat johtajat kansalaisten edun tulkkeina, kansalaisten tahtoa pikemmin ohjaillen kuin noudattaen, on tuttu sodanjälkeisestä historiasta. Pääkokemuksemme liittyy Kekkosen aikaan, yya-sopimukseen ja ns. suomettumiseen. Kuitenkin myös Suomen EU-asioiden käsittelyssä edellä mainittu paternalismi ja jännite dramaattisten tavoitteiden ja de-dramatisoivan puhetavan välillä on vakiintunut hallinnon ja johtavien poliitikkojen päälinjaksi.

Jännite näkyy nyt hyvin selvästi siinä, että samaan aikaan kun halutaan sanoa, ettei PeE tuo kovinkaan merkittäviä muutoksia EU:n voimassaolevaan peruskirjaan, pidetään äärimmäisen tärkeänä mm. EU:n laajentumisen takia, että EU muuttuu sen suuntaisesti mitä PeE:ssä esitetään.

Kuitenkin itse PeE edustaa tervetullutta muutosta mainittuun EU:n kehityskulkuun seuraavassa mielessä. Luonnehtimalla esitystä esitykseksi perustuslaiksi tuodaan ensimmäistä kertaa EU:n oikeudellisessa perustassa selkeästi esiin EU:n kehityksen syvälliseksi tarkoitettu merkitys mantereemme historiassa. Suomessakin olisi toivottavaa, että EU:n varsinaiset kunnianhimoiset tarkoitukset esitettäisiin selvemmin kuin hallitus nyt selonteossaan tekee. Tämä olisi arvokasta siitä riippumatta, miten arvioidaan EU:n menneiden, nykyisen tai tulevien kehitysaskelten keskinäinen merkitys EU:n kokonaispyrkimyksen — sen finaliteetin — toteuttamisen kannalta.

2. PeE:n sisältö

2.1. Yleistä

Tässä yhteydessä on mahdollista esittää vain muutama havainto.

PeE on nähdäkseni perustellusti arvioitu valtiosääntöteknisesti kehnoksi. Johdanto on tyylillisesti arveluttava, eikä riittävästi tuo esille pyrkimystä rakentaa EU instituutioksi, joka auttaa purkamaan kansallisvaltioiden ongelmallisimpia puolia.

Yhdessä art. I.1.3. (”…unioni on avoin /vain?/ Euroopan valtioille…”) ja I.2. kanssa (”… nämä arvot ovat /vain? erityisesti?/ … jäsenvaltioille yhteisiä…”) euro-isänmaallinen johdanto ylläpitää ihmiskunnan jyrkkää jakoa ”sisäpuoleen ja ulkopuoleen” (”meihin eurooppalaisiin” ja ”muihin”). Se ei liudenna kansallisvaltioiden tapaa rakentaa sekä ylläpitää satunnaisiin maantieteellisiin ja historiallisiin seikkoihin perustuvaa, yleismaailmallisten arvojen edistämisen kannalta mielivaltaista erottelua ensisijaisen ja toissijaisen solidaarisuuden välillä.

Johdannon alkuun laitettu lainaus, jossa Thukydides lainaa Periklestä, on niin sisällöllisesti, demokratiamäärityksenä, että historiallisesti, Thukydideen ja Perikleen kannat ja teot huomioonottaen, erittäin ongelmallinen ja tulee ehdottomasti poistaa.

Sisällöllisesti PeE:n tärkein ansio lienee sopimussisällön yksinkertaistumien ja selkeytyminen. Selkeytyminen ei kuitenkaan ole johtanut yksiselitteisyyteen. PeE sisältää runsaasti kohtia, joiden tarkempi tulkinta tapahtuu vasta poliittisessa ja oikeudellisessa käytännössä. Tätä voi pitää merkittävänäkin ongelmana mm. sen vuoksi että PeE:n mukaan EU sitoutuu kunnioittamaan jäsenvaltioiden oikeuskulttuureja, joihin on kuitenkin kuulunut pyrkimys täsmällisyyteen ja yksiselitteisyyteen lainsäädännössä.

Ihmisoikeuksien kannalta PeE:sta alan spesialistienkin on vaikea esittää kokonaisarviota vaaditussa aikataulussa. Tässä voin nostaa esille vain yhden näkökohdan, joka nähdäkseni on toistaiseksi ainakin Suomessa saanut varsin vähän huomiota. Kysymys koskee PeE:n eri osien tasapainoa ja niiden merkitystä perusoikeuksien ja unionin arvojen kokonaisvaltaisen vaalimisen kannalta. PeE:n osien I ja II yleiset määräykset painottavat kenties vain hieman enemmän taloudellisia näkökohtia yhteiskunnan tavoitteiden ja arvojen määrittelyssä kuin Suomen perustuslaki ja meidän kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita määrittelevät sopimuksemme . Samalla on kuitenkin huomattava, että PeE:n kolmannessa osassa sekä yleiset määräykset (erityisesti artikla III.6. ) että myös monet erityismääräykset (kuten III 55-56, III. 216-217) antavat EU:lle toimivaltansa puitteissa huomattavan yksiselitteiset ja vahvat toimeenpano- ja valvontavälineet unionin taloudellisesti määriteltyjen tavoitteiden ja arvojen ajamiseen. PeE ei luo EU:lle ihmisoikeuspoliittisten tai esimerkiksi kulttuuri- tai ympäristöpoliittisten tavoitteiden puolella läheskään yhtä vahvoja välineitä.

Unionin instituutioiden kohdalla PeE esittää tärkeitä uudistuksia. Se ehdottaa Eurooppa-neuvostolle (huippukokouksille) uutta institutionaalista roolia sekä presidentin ja unionin viran perustamista. Instituutioiden tasapainoa esitys muuttaa selvästi. Euroopan parlamentin asema vahvistuu selvästi. Muilta osin tasapainokysymykset ovat enemmän tulkinnanvaraisia.

2.2. Toimivaltakysymys: pysyykö EU ”itsenäisten jäsenvaltioiden yhteistyöjärjestönä”

PeE:n tärkein sisällöllinen kysymys koskee unionin toimivaltaa. Onko se laajuudeltaan ja laadultaan sellaista, että unioni pysyy itsenäisten jäsenvaltioiden yhteistyöorganisaationa? Kysymystä pitää tarkastella kolmesta näkökulmasta: (a) toimivallan laajuuden (b) sen oikeutuslähteen ja (c) sen haltijan kannalta.

(a) Unionin toimivallan laajuuden arvioinnin kannalta seuraavat seikat ansaitsevat huomiota.

(i) Unionin toimivalta määritellään eksplisiittisin määräyksin erittäin laajaksi. Eräiden siviilioikeudellisten ja veropoliittisten erityiskysymysten lisäksi PeS:sta on vaikea löytää esimerkkejä toimivalta-alasta, joka olisi selvästi EU:n toimivallan ulkopuolella.

(ii) Laajuuden arvioinnissa on huomioitava, että Unionin toimivalta sivuuttaa jäsenvaltioiden toimivallan sen käyttäessä yksinomaista ja myös jaettua toimivaltaa. Jälkimmäinen määräys on merkittävä periaatteellinen muutos unionin peruskirjaan / perustuslakiin.

(iii) Eri lainsäädäntöalueiden keskinäisen riippuvuuden johdosta ei enää ole sellaista yhteiskuntakehityksen ja lainsäädännön alaa, jonka suuntaan ja sisällölliseen kehitykseen EU:n toimivalta ei olennaisesti vaikuttaisi.

(iv) Avoimen koordinaation vahva mutta samalla epämääräinen, tulevassa poliittisessa käytännössä pitkälti määräytyvä asema tuo epäselvyyttä unionin faktisen toimivallan kattavuuteen. Se mahdollistaa toimivallan huomattavankin laajentumisen perustuslain eksplisiittisiin määräyksiin nähden.

(v) Joustavuuslauseke (artikla I.17.) mahdollistaa myös unionin toimivallan faktisen laajentumisen hyvinkin huomattavasti perustuslain eksplisiittisiin määräyksiin nähden.

(vi) EU:n toimivallan faktisen laajuuden arvioimiseksi olisi mm. arvioitava sisämarkkinoita koskevan ja kauppapoliittisen toimivallan yhteiskunnalliset heijastusvaikutukset muille lainsäädännönaloille kuten koulutus-, sosiaali-, terveys- ja ympäristölainsäädäntöön. Tämä arvio vaatisi mm. analyysia siitä mikä merkitys eri lainsäädäntöalojen keskinäiseen sääntelytehokkuuteen on EU:n esityksillä WTO:n investointi- ja kilpailusopimusta koskevien neuvottelujen avaamiseksi. Tämän analyysin ja eräitä muita yksityiskohtia koskevan analyysin puuttuessa valistunutta kokonaiskuvaa EU:n toimivallan laajuudesta ei voida muodostaa. Tästä johtuen ja ennakkopäätösjärjestelmän takia, unionin tuomioistuimen asema korostuu. Tuomioistuimen politisoituminen Yhdysvaltojen tapaan on tästä johtuen reaalinen mahdollisuus.

(viii) Unionin toimivallan laajentumista hillitsee ennen kaikkea subsidiariteettiperiaate. Periaatteen tulkinta kuuluu kuitenkin viimekädessä unionille, ennen kaikkea komissiolle ja tuomioistuimelle, joten sen rajoittava vaikutus voidaan — unionin oikeushistorian ja poliittisen historian valossa — arvioida vähäiseksi.

(b) Art. I.1.1. ja I.9.1-2. määrittelevät jäsenvaltiot unionin toimivallan lähteeksi. Kansalaisia ei mainita. Unioni saa siten oikeutuksen toimivaltansa käytölle vain epäsuorasti kansalaisilta. PeE ei myöskään sisällä määräystä, jonka mukaan kaikki unionin valta on viime kädessä kansalaisten valtaa jota unioni käyttää.

Tilanne on hankala. Ottaen huomioon unionin perusluonne jäsenvaltioihin nähden ensisijaisena ja toimivallaltaan laajemmilla valtuuksilla varustettuna toimijana syntyy jännite kansalaisten heikon valta-aseman ja unionin demokraattisten arvositoumusten (Johdanto ja art. I.2.) välillä.

Kansanäänestysinstrumentin ja kansallisvaltioiden aseman vahvistaminen unionin valtarakenteessa tarjoaa europarlamenttivaalien monien ongelmien ja rajoitusten vuoksi nykyaikaisen diskursiivisen legitimiteettikäsitteen perusteella paremman ulospääsytien em. ongelmista kuin EP:n aseman vahvistaminen.

(c) Suomessa on esitetty että EU pysyy PeS:n nojalla em. näkökohdista riippumatta perusluonteeltaan itsenäisten jäsenvaltioiden yhteistyöorganisaationa. Arviota perustellaan sillä, että jäsenvaltiot pysyvät kompetenssi-kompetenssin haltijoina.

Arvio ei ole sisällöllisesti pätevä. Ensinnäkin kohdassa (i) mainituista seikoista useat tekevät väitteestä että kompetenssi-kompetenssi on jäsenvaltioilla tulkinnanvaraisen.

Toinen, ratkaiseva näkökohta on seuraava. Jäsenvaltioiden kompetenssi-kompetenssin hallinnalla voidaan tarkoittaa kahta asiaa. Sitä, että jäsenvaltiot hallitsevat kompetenssi-kompetenssia erikseen tai että ne hallitsevat sitä yhdessä. EU:ssa kompetenssi-kompetenssi on yhteistä, ja vielä sillä tavoin, että toimivaltasuhteiden muutoksista voidaan päättää vain konsensuksella.

Yllämainitusta seuraa, nähdäkseni yksiselitteisesti, ettei PeS:n mukaista unionia voida muuta kuin ohuessa, muodollisessa mielessä pitää itsenäisten valtioiden yhteistyöorganisaationa.

3. Miten asiaa tulisi Suomessa käsitellä

Jos HVK ei tuo edellä esitettyyn nähden merkittäviä muutoksia PeE:en, PeS:n hyväksyminen asettaa EU:n ja sen jäsenvaltiot erittäin voimakkaan oikeutuspaineen eteen. Oikeutuksen hakeminen tulosorientoituneesti ja jälkikäteen edustaa teoreettisesti kapeaa ja nähdäkseni faktisesti toteutuneen demokraattisen kehityksen kannalta vanhentunutta ajattelua. Hyväksymismenettelyjen oikeutusvaikutuksia on siksi syytä maksimoida. Tästä seuraa vahva paine kansanäänestysten järjestämiseksi kaikissa EU-maissa, myös Suomessa.

Eurooppalaisesta näkökulmasta kansanäänestysmenettelyä puoltavat ennen kaikkea PeE.n johdannon ja ensimmäisen osan vahvat identiteetin perustamiseen viittaavat ja tähtäävät muotoilut sekä art. I.1.1. viittaus kansalaisten tahtoon.

Tämä on arvioni mukaan yksin riittävä peruste kansanäänestysten järjestämiseksi kaikissa EU-maissa.

Suomalaisesta näkökulmasta ratkaisevaa on se, arvioidaanko EU:n muutokset niin suuriksi ettei vuoden 1994 hankittu legitimiteetti anna riittävää perustaa PeS:n hyväksymiselle ilman kansanäänestysmenettelyä.

Asian arvioimiseksi on lähtökohdaksi otettava se, mistä kansalaiset katsoivat äänestävänsä syksyllä 1994. Tässä arvioissa tärkein yksittäinen dokumentti on valtioneuvoston toimesta joka kotiin jaettu esite (Valtioneuvoston tiedote Euroopan unionin jäsenyydestä). Tiedotteen mukaan ”EU:n jäsenmaat ovat itsenäisiä ja täysivaltaisia valtioita”. Tämä perusluonnehdinta ei edellä esittämien näkökohtien perusteella sovellu PeE:n mukaiseen unioniin.

Suomen sisäiset syyt velvoittavat siten myös kansanäänestyksen järjestämiseen PeS:sta, ellei HVK tee merkittäviä muutoksia konventin esitykseen.

Lopuksi: kansanäänestyksiä vastaan esitetään kaksi yleisperustetta. Sanotaan, että monet asiat ovat liian vaikeita sopiakseen kansanäänestyksen kohteeksi. Tämän argumentin kuten eräiden muiden samankaltaisten argumenttien ongelma on se, että se on liian vahva: se suuntautuu helposti myös yleistä äänioikeutta vastaan.

Toiseksi sanotaan, ettei kansanäänestyksiä pidä järjestää muulloin kuin jos äänestyksen kohteena on kaksi selvää vaihtoehtoa. Tämä näkökohta ei kuitenkaan ole PeS:n kohdalla relevantti.

Helsingissä 12.9. 2003

Thomas Wallgren
Helsingin yliopiston filosofian dosentti
Suomen akatemian akatemiatutkija