Ratkaiseeko EU:n perustuslaki kansallisvaltioiden kriisit?
Thomas Wallgren Julkaistu Helsingin Sanomien suununtaisivuilla 31.8. 2003
Luonnos ei sitoudu riittävästi demokratiaan kirjoittaa filosofi Thomas Wallgren
Perustuslaki määrää vallasta ja oikeudesta. Se on muiden lakien yläpuolella, ohjaa muuta lainsäädäntöä ja määrittelee lainsäädännölle rajat ja tavoitteet. Perustuslaki määrittää hallitusten ja oikeusistuinten vallankäytön ehdot, sen, millaista valtaa ja mitä oikeuksia ja vapauksia kansalaisilla on.
Perustuslaeilla on valta- ja oikeuskulttuurimme kivijalkana myös suuri merkitys kollektiiviselle identiteetillemme – sille, keitä me olemme. Jos perustuslakia muutetaan, kukin meistä muuttuu jossakin suhteessa uudeksi ihmiseksi.
Perustuslain synonyymi monessa eurooppalaisessa kielessä, ”konstituutio”, vangitsee hyvin kolmannen piirteen perustuslain käsitteestä. Kun perustuslaki syntyy, se konstituoi eli synnyttää uuden yhteisön.
Klassinen esimerkki on Yhdysvaltain perustuslaki. USA:n (Amerikan Yhdysvaltain) kansakunnan synnytti olennaisella tavalla perustuslain säätäminen.
Puhumme usein ”meidän” perustuslaistamme. Perustuslaki voi olla ”meidän” kahdella eri tavalla. Se voi olla meidän siinä mielessä, että se koskee meitä ja että valtio voi säätää rangaistuksia, jos emme noudata sitä.
Perustuslaki voi olla meidän myös siinä vaativammassa mielessä, että se on ilmaisu sille, mitä me tahdomme: arvostuksille, päämäärille ja yhteistyön muodoille, joista me olemme onnistuneet sopimaan. Demokraattisessa oikeusvaltiossa odotamme perustuslain olevan meidän näissä molemmissa merkityksissä.
Perustuslaki on siis ylin laki, ja se määrittelee poliittisen vallan ehdot. Toiseksi perustuslaki muokkaa kollektiivisia identiteettejä. Kolmanneksi sillä voi olla identiteettejä luova merkitys. Ja neljänneksi se on demokraattisessa oikeusvaltiossa ilmaisu kansalaisten tahdolle.
Euroopan unionin perustuslakia luonnehtii perustavanlaatuinen ristiriita. Nimitämme sitä perustuslaiksi, mutta onko se sitä näissä kaikissa merkityksissä? EU:n perustuslain on tarkoitus olla kaikkien jäsenmaiden lakien yläpuolella ja määrätä niistä näiden maiden perustuslait mukaan lukien. Jos jokin Suomen laeista ei ole sopusoinnussa EU:n perustuslain kanssa, laki on mitätön.
On esitetty ettei Euroopan unionin perustuslailla olisi identiteettejä muokkaava merkitys koska kansalliset perustuslait jäävät voimaan ja unionin perustuslaissa on säädös kansallisten identiteettien kunnioittamisesta.
Molemmat perustelut rakentuvat ajatukselle, että kansallinen identiteetti ja EU-identiteetti ovat toisensa poissulkevia. Niinhän ei tietenkään ole. Voimme olla samaan aikaan hämäläisiä ja suomalaisia tai suomalaisia ja Euroopan unionin kansalaisia. EU siis muovaa ja muuttaa identiteettiämme, vaikka se ei korvaa kansallista identiteettiämme.
Rinnakkaisten kollektiivisten identiteettien välillä voi tosin syntyä kilpailutilanteita. Perustuslaki esimerkiksi ehdottaa, että EU eikä Suomi edustaa meitä Maailman kauppajärjestössä WTO:ssa. Se ei ole vailla merkitystä senkään kannalta, minkä yhteisön puolesta meidän odotetaan olevan valmiit kuolemaan.
Perustuslain kolmas ulottuvuus on sen yhteisöjä perustava eli ”konstituoiva” rooli. Mutta saako Euroopan unionin perustuslaki tällaista merkitystä? Se ratkeaa, kuten aina tällaisissa tapauksissa, historian kuluessa.
Selvästi on kuitenkin nähtävissä, että perustuslaki on syntynyt pyrkimyksestä vastata kahteen kansallisvaltioiden kohtaamaan kriisiin – sotien ja politiikan voimattomuuden ongelmaan – luomalla meille kansallisvaltioiden rajoitukset ylittävää identiteettiä.
Tämä pyrkimys on tärkein syy unionin suosioon, varsinkin sivistyneistön piirissä.
Euroopan unionin rakentaminen nähdään usein – ehkä hieman idealistisesti – juuri tässä valossa: yrityksenä kehittää uusi yhteisö, joka auttaisi välttämään kansallisvaltioiden väliset sodat. Toisen maailmansodan jälkeisinä vuosikymmeninä EU sai oikeutuksensa tästä ajatuksesta.
Kansallisvaltiot kohtaavat nykyään myös toisen haasteen: uusi ongelmamme on demokraattisen politiikan voimattomuus suhteessa talouteen tai – edesmenneen Georg Henrik von Wrightin sanoin – suhteessa ”teknosysteemiin”.
Unionin perustuslakia ei voida pitää onnistuneena, ellei se täytä kahta vaatimusta. Sen tulisi ensinnäkin tulla toimeen vetoamatta pois sulkeviin – partikularistisiin – identiteettipiirteisiin, eikä siinä saisi olla kaikuja niistä kansallismielisistä piirteistä, jotka luonnehtivat kansallisvaltioiden perustuslakeja. Sen tulisi myös luoda poliittisia välineitä, jotka nykyisiä paremmin voisivat palvella globalisoidun talouden demokraattista, poliittista ohjausta.
Käsillä oleva Euroopan unionin tulevaisuuskonventin ehdotus perustuslaiksi epäonnistuu kummassakin suhteessa.
Luonnos ankkuroituu syvästi sellaiseen isänmaallis-nationalistiseen ajatteluun, jollaisesta jäsenmaiden perustuslakeja on syystä arvosteltu.
Perustuslaissa Euroopan unionin jäsenyys rajataan maantieteellisesti ”Euroopan valtioihin” mikä sopii huonosti yhteen unionin yleismaailmallisten arvositoumusten kanssa. Vaarana on, ettei unionin perustuslaki auta ylittämään sotaista piirrettä kollektiivisessa identiteetissämme, vaan se pystyttää uusia vastakkainasetteluja ”meidän” ja ”muiden” välille.
Vanhan vastakkainasettelun – vaikkapa ranskalaiset vastaan saksalaiset – tilalle perustuslakiluonnos valmistaa tietä uusille rintamalinjoille esimerkiksi eurooppalaisuuden ja arabialaisuuden tai eurooppalaisuuden ja aasialaisuuden välille.
Periaatteessa luonnos yrittää olla uusia identiteettejä – eurooppalaisuutta – perustava. Se on hyvä. Käytännössä perustuslakiluonnos on kuitenkin hämmästyttävän nationalistinen. Mukana ovat ehdotukset Euroopan unionin motoksi, kansallispäiväksi (”Eurooppa-päivä”), jopa kansallishymniksi ja kansallislipuksi. Myös johdannon intomielinen, euroisänmaallinen sävy yllättää.
Merkillistä on sekin, ettei perustuslakiluonnos sisällä määräystä, jonka mukaan kaikki valta kuuluu kansalaisille. Näin se kaivaa maata sellaisen demokraattisen kansalaiskäsityksen alta, jonka mukaan valtiovalta kuuluu kansalaisille, ja antaa tukensa vanhemmalle valtiomuodolle, jossa kansalaiset ovat valtiossa alamaisia.
Perustuslakiluonnos ei onnistu vastaamaan siihenkään haasteeseen, jonka uusi globalisoitunut talous meille asettaa.
Se antaa monella määräyksellä taloudellisesti määritellyille tavoitteille, vapauksille ja oikeuksille etusijan muihin tavoitteisiin nähden. Tässä tapahtuu oikeusperinteessämme selkeä huononnus.
Perustuslakiesitys antaa myös kauppapolitiikalle kohtuuttoman vahvan aseman Euroopan unionin kansainvälisessä toiminnassa. Paljon vähemmän luonnoksessa on kiinnostuttu unionin yhteisestä ympäristö-, sosiaali, kulttuuri- tai ihmisoikeuspolititiikasta sekä tarpeesta niiden perusteella rajoittaa kauppapolitiikan valtaa.
Perustuslakiesitys ei anna EU:lle valtaoikeuksia alueella, jossa niitä eniten tarvittaisiin: valtaa päättää minimisäännöistä pääoman valvonnan ja verotuksen suhteen. Epäkohta on silmiinpistävä, sillä pääomaverotus on yksi harvoja alueita, joilla unioni ei ole saamassa valtaa määräenemmistöllä tehtäviin päätöksiin.
Luonnos myös sementoi komission toimeenpanovallan ja aloitemonopolin lainsäädännössä. Samalla lujittuu finanssipiirien ja teollisuuden painostusryhmien asema EU:n valtahierarkiassa.
Demokraattisten oikeusvaltioiden tulee ansaita kansalaistensa luottamus; niitä ei voi synnyttää ilmoitusasiana. Voimmeko siis uskoa – kuten artikla I.1.1. väittää -, että EU:n perustuslakiluonnos on meidän, kansalaisten, tahdon ilmaus?
Ainakin Suomen osalta kysymykseen on vaikeaa vastata myöntävästi.
Kun suomalaiset päättivät vuonna 1994 kansanäänestyksen jälkeen liittyä Euroopan unioniin, me ymmärsimme unionin itsenäisten jäsenmaiden kansainväliseksi yhteistyöjärjestöksi tai liitoksi.
Uuden perustuslain myötä perustettavaa uutta Euroopan unionia ei voida enää luonnehtia itsenäisten valtioiden liitoksi. Mutta ei sitä voida kutsua myöskään liittovaltioksi – tuskin kansallisvaltioksikaan. Meiltä siis puuttuvat tarkat käsitteet Euroopan unionin, sen jäsenmaiden ja niiden kansalaisten poliittisen aseman kuvaamiseen. Siksi Euroopan unionin perustuslain säätäminen saattaa meidät omituisen epämääräiseen tilanteeseen.
Päätöksentekomenettelylle on silti mahdollosta asettaa kriteerejä.
Vuoden 1994 kansanäänestys ei valtuuttanut Suomea liittymään uuteen, syntymässä olevaan unioniin. Siksi meidän Suomessa – ja kenties kaikissa jäsenmaissa – on vaikea pitää Euroopan unionin perustuslakiluonnosta kansalaisten tahdonilmauksena.
Niin kauan kuin asiat ovat tällä tolalla, uuden perustuslain mukaista Euroopan unionia ei voida luonnehtia demokraattiseksi oikeusvaltioksi.
Ongelmasta on kenties vain yksi ulospääsy: turvautuminen kansanäänestyksiin. Mutta kansanäänestysmenettelykään ei ole ongelmaton. Hankaluutena on mm. kaupallisen median vahva asema sekä se, ettei Euroopan unionin mailla ole yhteistä julkisuutta, jossa voitaisiin käydä aitoa eri maiden kansalaisten välistä keskustelua.
Vain harvat uskovat, että EU:n jäsenmaat tulevat selviytymään siitä huimaavasta demokraattisesta haasteesta, jonka edessä ne nyt ovat.
Todennäköiseltä näyttää, että Euroopan unionia pitkään johtanut, johtavien EU-maiden hallituksista, komissiosta ja teollisuuden painostusryhmistä koostuva triumviraatti tulee vuoden tai parin aikana tunkemaan nykyisen, muodoltaan kaoottisen ja sisällöltään monessa suhteessa sekavan perustuslakiluonnoksen alas kansalaisten sekä alamaismaiden hallitusten kurkuista.
Silloin uusi Euroopan unioni syntyy paradoksin kautta: samalla kun lasketaan perusta poliittiselle yhteisölle, joka perustuslakinsa mukaan sitoutuu demokratiaan, kumotaan yksi mantereemme historian tärkeimmistä demokraattisista saavutuksista.
Jos näin käy, Euroopan unionin perustuslaki vuodelta 2004 tullaan kenties jälkikäteen muistamaan erään aikakauden loppuna. Demokratian unelma on muovannut maanosamme poliittista historiaa 1600-luvun puolestavälistä 1900-luvun loppuun. Siirrymmekö nyt uuteen, teknosysteemin aikakauteen?
En sano tätä ennusteena. Suomessa on rittävästi niitä, jotka käyttävät valtaa rajaamalla ”realismin” nimissä mikä tulevaisuudessa on mahdollista, mikä ei. Tällaisten arvailujen vaikutus EU-politiikassamme on suuri. Epävarmat ennusteet ovat kuitenkin huono lähtökohta perustuslain säätämiselle. Järkevämpää olisi koettaa saada uusi Euroopan unioni sitoutumaan yleismaailmallisiin tehtäviin ja kansanvaltaisiin menettelyihin.
Suomessa on epäilty, että Suomi jätti tilaisuutensa vaikuttaa käyttämättä jo viime talvena. Silloinhan suuret maat heittivät kehään raskaan sarjan poliitikkonsa, mutta Suomi piti kiinni vanhoista edustajistaan.
Suomen ratkaisu oli kenties väärä. Vaikutusmahdollisuuksiamme emme kuitenkaan ole menettäneet. Unionin perustuslakiluonnoksen artikla IV.7.4. ja siihen liittyvä julistus sisältävät mielenkiintoisen määräyksen. Sen mukaan jos kahden vuoden kuluttua perustuslain allekirjoittamisesta ”yhdellä tai useammalla jäsenvaltiolla on ollut vaikeuksia ratifioinnissa, Eurooppa-neuvosto ottaa asian käsiteltäväkseen”.
Perustuslaki aiemmat EU:n peruskirjat kumoavana sopimuksena ei voi astua voimaan yhdessäkään maassa, elleivät kaikki jäsenmaat – myös Suomi – sitä ratifioi.
Jäsenvaltiolle, joka ilmaisee olevansa tyytymätön perustuslakiehdotukseen ja perustelee kantansa varteenotettavilla, unionin arvoihin perustuvilla syillä, luvataan käytännössä oikeus neuvotella itselleen parempi sopimus. Tällainen jäsenvaltio tulee samalla tehneeksi koko unionille merkittävän palveluksen.
Ruotsista suomentanut Tommi Uschanov
Thomas Wallgren on Suomen Akatemian akatemiatutkija ja Demokratia-foorumi Vasudhaiva Kutumbakamin varapuheenjohtaja.